中（zhōng）辦國辦：統籌（chóu）推進自然資源資產（chǎn）產（chǎn）權製度改革

近日，中共中央辦公廳、國務（wù）院辦公廳印發了（le）《關於統（tǒng）籌推進自然資源資（zī）產產權製度改革的指導意見》，並發出通知，要求各地區各部門結合實際（jì）認真貫徹（chè）落實。

《關（guān）於統籌推進自然資源資產產權製度改革的指導意（yì）見》全文如下。

自然資源資產產（chǎn）權（quán）製度是加強生態保護（hù）、促進（jìn）生態（tài）文明建設的重要（yào）基礎性製度。改革開放以來，我國（guó）自然資源資產產權製度逐步（bù）建立，在促進自然資（zī）源節約集約利（lì）用和有效（xiào）保（bǎo）護方麵發揮了積極作用，但也存在自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責（zé）不（bú）明晰（xī）、權（quán）益不落實、監管保護製（zhì）度（dù）不健全等問題，導（dǎo）致產權糾紛多（duō）發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退（tuì）化嚴重。為加快健全自然資源（yuán）資產產（chǎn）權製度，進（jìn）一步推動生態文明建設，現（xiàn）提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時（shí）代中國特色社會（huì）主義思想為指導，全麵貫徹黨（dǎng）的十（shí）九大和十九屆二中、三中（zhōng）全會精神，全麵落實（shí）習近平生態文明思想，認真貫徹黨中央、國務院（yuàn）決策部署，緊緊（jǐn）圍繞統籌推進“五位一體”總體布局（jú）和（hé）協調推進“四個全麵”戰略布局，以（yǐ）完善自然資源資產產權（quán）體係為重點，以落實產權主體為（wéi）關鍵，以調查監測和（hé）確權登記為基礎，著力促進自然資源集約開發利用和生態保護修複，加強監督管理，注重改革創新，加快構建係統完備、科學規範、運行高效的中國特色自然資（zī）源資產產權製（zhì）度體係，為完善社會主（zhǔ）義市場經濟體製、維護社會公平（píng）正義、建設美麗中國提供基礎支撐。

（二）基本原則

——堅持保護優先（xiān）、集約利（lì）用。正確處理資源保護與（yǔ）開發利用的關係，既要發揮自然（rán）資（zī）源資產產權製度（dù）在嚴（yán）格（gé）保護資源、提升生（shēng）態功能中的基（jī）礎作用，又（yòu）要發揮（huī）在優化資源配置、提高資源（yuán）開發利用效（xiào）率、促進（jìn）高質量發展中的關（guān）鍵作（zuò）用。

——堅持市場配置、政府監管。以擴權賦能、激發活力為重心，健全自然資源資產產權製度，探索自（zì）然資源資產所有（yǒu）者（zhě）權益的多種（zhǒng）有效實現形式，發揮市場配置資源的決定性作用，努力提升（shēng）自（zì）然資源要素市場化配置水平；加強政府監督管理，促進自然資源權利人合理利用資源。

——堅持物權法（fǎ）定、平等（děng）保（bǎo）護。依法（fǎ）明確全民所有自然資源資產所有權的權利行使主體，健全（quán）自然資源資產產權體係和權能，完善自然（rán）資源資產產權法律體係，平等保護各（gè）類自然資源資產產權主體合法權益，更好發揮產權製度在生態文（wén）明（míng）建設中的激勵約束作用。

——堅持依法（fǎ）改（gǎi）革、試點（diǎn）先行。堅持重大改革於法有據，既要發揮改革頂層（céng）設計的指導作用，又要鼓勵支持地方因地製宜、大膽（dǎn）探索，為製度創新提供鮮活（huó）經驗（yàn）。

（三）總體目（mù）標。到2020年（nián），歸屬清晰、權（quán）責明確、保護嚴格、流轉順暢、監（jiān）管有效（xiào）的自然資源資產產權製度基本建立，自然（rán）資源開發利（lì）用效率和保護力度明（míng）顯（xiǎn）提升，為完善生態文明製（zhì）度體係、保（bǎo）障國（guó）家生態安全和資源安全（quán）、推動形成人與自然和諧（xié）發展的現代（dài）化建設新格局提供有力支撐。

二、主要任務

（四）健全自然（rán）資源資產產權體係。適應自然資源多種（zhǒng）屬性以及國民經濟和社會發展需求，與國土空間規劃和用途管（guǎn）製相（xiàng）銜接，推動自然資源資產所有權與使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資產產權體係，著力解決（jué）權利交叉、缺位等問題。處理好（hǎo）自然資源資產所有（yǒu）權與使用權的關係，創新自然資源資產全民所有權和集體所有權（quán）的實現形式。落實承包土地所有權、承包權、經營權（quán）“三權分置”，開展經營權入股（gǔ）、抵押。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。加快推進建設用地（dì）地上、地（dì）表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用（yòng）。探索研究油氣探采合一權利（lì）製（zhì）度，加強探礦（kuàng）權、采礦權授予與相關（guān）規劃的銜接。依據不同礦種（zhǒng）、不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期（qī）及延續、保（bǎo）留期限。根據礦產資源（yuán）儲量規模（mó），分類設定采礦權有效期及（jí）延續（xù）期限。依法明確采（cǎi）礦權抵押權能，完善探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權銜接機製（zhì）。探索海域使用權立體分層設（shè）權，加快完（wán）善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出（chū）租、作（zuò）價出（chū）資（入（rù）股）等權（quán）能。構建無居民海島產權體（tǐ）係，試點探索（suǒ）無（wú）居民海島使用權轉讓、出租（zū）等權能。完（wán）善水域灘塗養（yǎng）殖權利體係，依法明確權能，允許流轉和抵押。理順（shùn）水域灘塗養殖的權利與海域使用權、土地（dì）承（chéng）包經營權，取水權（quán）與地下水（shuǐ）、地熱水、礦泉水采礦權的關係。

（五）明確自（zì）然資源資產產權主體。推進相關法律修改，明確國務院授（shòu）權國（guó）務院自然資源主管部門具體（tǐ）代表統（tǒng）一行使全民所有自然資源資產所有者職責。研究建立國（guó）務院自然資（zī）源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權（quán）的資源清單和管理體製。探索建立委托省級和（hé）市（地（dì））級政府（fǔ）代理行使自然資源資產所有權的資源清單（dān）和監督管理（lǐ）製（zhì）度，法律授權省級、市（地）級或（huò）縣（xiàn）級政府代理行使所有權的（de）特定自然資源除外。完善全民所有自然資源資產收益管理製度，合理調整（zhěng）中央和地方收益分配比例和支出結構（gòu），並（bìng）加大對生態保護修複支持力度。推進農村集體所有的自然資（zī）源資產所有權（quán）確權，依法落實農村集體（tǐ）經濟組織（zhī）特別法人地位，明確農村集體所有自然（rán）資源資（zī）產由農村集體經濟組織（zhī）代表集體（tǐ）行使所有權，增強對農村集體所有自然資源資產的（de）管理和經（jīng）營能力，農村（cūn）集體經濟組織成員對自（zì）然資源資產享有合法權益。保（bǎo）證自然人、法人和（hé）非法人（rén）組織（zhī）等（děng）各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競（jìng）爭，同等受到法律保護。

（六）開展自然資源統一調查監測評價。加快研究（jiū）製定統一的自然（rán）資源分類標準，建立自然資源統一調查監測評價製（zhì）度，充分（fèn）利用現有相關自然資（zī）源調查成果，統（tǒng）一組織實施全國（guó）自（zì）然資源調查，掌握重要自然資源的數（shù）量、質量（liàng）、分布、權屬、保護和開發利（lì）用狀（zhuàng）況。研究建立自然資源資產核算評價製度，開展實物量統（tǒng）計，探索（suǒ）價值量核（hé）算，編製自然資源資產負債（zhài）表。建立自然資源動態監測製度，及時跟蹤掌握各類自然資源變化情況。建立統一權威的自然資源（yuán）調查監測評（píng）價信息發布和共享機製。

（七）加快自然（rán）資源（yuán）統（tǒng）一（yī）確權（quán）登記。總結自然資（zī）源統一確權登記試點經（jīng）驗，完善確（què）權登記辦法和規則，推動確權登記法治化，重點（diǎn）推進國家公園（yuán）等各類自然保護地（dì）、重點（diǎn）國（guó）有林區、濕地、大江大河重要（yào）生態空間確權登記工作，將全民所有自然資源資產所有權代表行使主體登記為國務院自（zì）然資源主管部門，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類（lèi）自然資源資產的產權主體，劃清各類自然資源資（zī）產所有權、使用權的邊界（jiè）。建立健全登記信息管理基礎平台，提升公共服務（wù）能力和水平。

（八）強化自然資源整體保護。編製（zhì）實施國土空間規劃，劃定並（bìng）嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控（kòng）製線，建立健全國（guó）土空間用途管製製度、管理規（guī）範和技術標準，對（duì）國土空間實施統一管控，強化山水林田湖草整體保護。加強陸海（hǎi）統籌，以海岸（àn）線（xiàn）為基礎，統籌編製海岸帶開發（fā）保護規劃，強化用（yòng）途管製，除國家（jiā）重大戰略項目外，全麵停止新增圍填海項目審批。對生態功能重（chóng）要（yào）的公益性自然（rán）資源（yuán）資產，加快構（gòu）建以國家公（gōng）園為主體的自然保護地體係。國家公園（yuán）範圍內的全民所（suǒ）有自然資源（yuán）資產所有權由國務院自然資源主（zhǔ）管部門行使或委托相關部門、省級政（zhèng）府代理行使。條件成熟時，逐（zhú）步過渡到國家公園內全民所（suǒ）有自然資源資產所有權由（yóu）國務院自然資源主（zhǔ）管部門直接行使。已批準的國家公園試（shì）點全（quán）民所有自然資源資產所有權具體行使主體在（zài）試點期間可暫（zàn）不調整（zhěng）。積極預防（fáng）、及（jí）時製止破壞（huài）自然資源（yuán）資產行為，強（qiáng）化自然（rán）資源資產損害（hài）賠（péi）償責任。探索建立（lì）政府主導、企業和社會（huì）參與、市場化（huà）運作、可持（chí）續的生態保護補償機製，對履（lǚ）行自然資源資產保護（hù）義務的權利主體（tǐ）給予合理補（bǔ）償。健全自然保（bǎo）護地內自然（rán）資源資產特許經營權等製度，構建以產業生態化和生態產業化（huà）為主（zhǔ）體的生態經濟體係。鼓勵政府機構（gòu）、企業和其他社會主體，通過租賃、置（zhì）換、贖買等方（fāng）式（shì）擴大自然生態空間，維護國家和區域生（shēng）態安全。依法依規解決自然保護地內的探礦權、采礦權、取水權、水域灘塗養殖捕撈的權利、特許經營權等合理退出問題。

（九）促進自然資源資產集約開發利用。既要（yào）通過完善價格形成機製，擴大競爭性出（chū）讓，發揮市場配置資源的決（jué）定性作用，又要通過總量和強度控（kòng）製，更好發揮（huī）政府管控（kòng）作用。深入（rù）推進全民所有自然資源資（zī）產有償使用製度改革，加快出台國有森林資源資產和草原資源資產有償使用製度（dù）改革方案。全麵推進礦業（yè）權競爭性出讓（ràng），調整與競爭性出（chū）讓相關的探礦權、采礦權審批方式。有序放開（kāi）油氣勘查開采市場（chǎng），完善競爭出讓方式和（hé）程序，製定（dìng）實施更為嚴格的（de）區塊退出管理（lǐ）辦法和更為便捷合理的區塊流轉（zhuǎn）管理辦法。健全水資源資（zī）產產權製（zhì）度，根據（jù）流域（yù）生態（tài）環境特征（zhēng）和經濟社會發展需求確定合理的開發利用管控目標，著力改變分（fèn）割管理、全麵（miàn）開（kāi）發（fā）的狀況，實施（shī）對流域水資源、水能資源開發利用的統一監管。完善（shàn）自然資源資產分等定級（jí）價格評估製度和資產審（shěn）核製度。完善自然資源資產開發利（lì）用標準體係和產（chǎn）業準入政策，將自然資源資產開發利用水平和生態保護要求作為選擇（zé）使用權人（rén）的（de）重要因素並納入出讓（ràng）合同。完善自然資源資產使用（yòng）權轉讓、出租、抵押市場規（guī）則，規範市場建設，明確受讓人開發利（lì）用自然資源資產的要求。統籌推（tuī）進自然資源資產（chǎn）交易平台和服（fú）務體係建設（shè），健全市場監測監（jiān）管和調控機製，建立自然資源資產市場信用體係，促進自然資源資（zī）產流轉順暢、交易安全、利用高效。

（十）推動自然生態空間係統修複和合理補償。堅（jiān）持（chí）政府管控與產權激勵並舉，增強（qiáng）生態修（xiū）複合力。編製實（shí）施國土空間生態修（xiū）複（fù）規劃，建立健全山水林田湖草係統修複和綜合治理機製。堅持誰破（pò）壞、誰補（bǔ）償原則，建立（lì）健全依法建設占用各（gè）類自然生態空間和壓覆礦產的占用補（bǔ）償製度，嚴（yán）格占用條件，提（tí）高補償標準。落實和完善生態環境損（sǔn）害賠償製度，由責任人承（chéng）擔修複或賠償責任。對責任人滅失的，遵循屬地管理原（yuán）則，按照事權由各級政府組織開展修複工作。按照誰修複、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體（tǐ）從事生態保護修複。

（十一）健全自然資源資（zī）產監管（guǎn）體係。發揮人大（dà）、行政、司法、審計（jì）和社會監督作用，創新管理方式方法，形成監管合力，實現對自然資源資產開發利用和保護的（de）全程（chéng）動態有效監管，加強（qiáng）自然資源督察機構對國有自然（rán）資源資產的監督，國務（wù）院自（zì）然資源主管部門按照要求（qiú）定期向國務院報告國有自然資源資（zī）產報告。各（gè）級政府按要求向本級人大常委會報告國有（yǒu）自（zì）然資源資產情（qíng）況，接受權力機關監（jiān）督。建立科學合理的自然資源資（zī）產管理考核（hé）評價體係，開展領導幹部自然資源資產離任審計，落實完善（shàn）黨政領導幹部自然資源資產損害責任追究製度。完善自然資源資產產權（quán）信息公開製度，強化社（shè）會監督。充分利用大數據等現代信息技術，建立統一的（de）自然資源數（shù）據庫（kù），提升監（jiān）督管理（lǐ）效能。建立自然資源行政執法與行政檢察銜接平台（tái），實現信息共享、案情通報、案件移送，通過檢察法律（lǜ）監督，推（tuī）動依法行政、嚴格執（zhí）法。完善自然資源資（zī）產（chǎn）督察執（zhí）法體製，加（jiā）強督察執（zhí）法隊伍建設，嚴肅查處自然資（zī）源資產產（chǎn）權領域重大違（wéi）法案件。

（十（shí）二）完善自然資源（yuán）資產產權法律體係。全麵清理涉及自（zì）然資源資產產權製度的（de）法律（lǜ）法規，對不利於（yú）生態文明建設和自然資源資（zī）產產權保護的規定提出具（jù）體廢止、修改意（yì）見（jiàn），按照立法程序（xù）推進（jìn）修改（gǎi）。係統（tǒng）總結農村土地製度改革試點經驗，加快土地管理法修訂步伐。根據自然（rán）資源資產產權製度改革進程，推進修訂礦產資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島（dǎo）保護法等法律及相關行政法規。完善（shàn）自然資源資產產權登記製（zhì）度。研究製定國土空間開（kāi）發保護法。加快完善以國家公園為（wéi）主體的自然保護地法律法規體係。建立健全協商（shāng）、調解、仲裁、行政裁決、行政複（fù）議（yì）和訴（sù）訟等有機銜接、相互協調、多元化的自然（rán）資源資產產權糾紛解決機製。全麵落實公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟等法律製度，構建自然資源資產產權民（mín）事、行政（zhèng）、刑事案件協同審判機製。適時公布嚴重侵害自然資源資產產權的（de）典型案例（lì）。

三、實施保障

（十三）加強（qiáng）黨對自然資源資產產權（quán）製度改革的（de）統一領導。自然資源資產產（chǎn）權製度改革涉及（jí）重（chóng）大利益調整，事（shì）關改革發展穩定全局，必須在黨的集中統一領導下（xià）推行。各地區（qū）各有關部門要（yào）增強“四個意識”，不折不扣貫徹（chè）落實黨中央、國務院關（guān）於自然（rán）資源資產產權製度（dù）改革的重大決策部（bù）署（shǔ），確保（bǎo）改革有序（xù）推進、落地生效。建立統籌推進自然資源資產產權製度改革的工作機製，明確部門責任，製定（dìng）時間表和路線圖，加強跟蹤督辦，推動落實改革（gé）任務。強化中央地方（fāng）聯動，及時研究解決改革推（tuī）進中的重大問題。

（十（shí）四）深入開展重大問題（tí）研究。重點開展自然資源資產價值、國家所（suǒ）有權、委托代理、收益分（fèn）配、宅基地“三權分置”、自然資源資產負債表、空間開發權利（lì）等重大理論和實踐（jiàn）問題研究，係統（tǒng）總結我國自然資源資產產權製度實踐經驗，開展（zhǎn）國內外比較研究和國際交流合作，加強相關學科（kē）建設和（hé）人才培養，構建我國（guó）自然資源資產產權理論體係。

（十五）統籌推進試點。對自然資源資產產權製度改革涉及的具體（tǐ）內容（róng），現（xiàn）行法律、行政（zhèng）法（fǎ）規沒有明確禁止性規定的，鼓勵地（dì）方因地製宜開展（zhǎn）探索，充分積累實踐經驗（yàn）；改革涉及具體內容需要突破現（xiàn）行法律、行（háng）政法規明確禁止（zhǐ）性規定（dìng）的，選擇部（bù）分地區開展試點，在依法取得授權後部署實施。在福建（jiàn）、江（jiāng）西、貴州、海南等地探索開（kāi）展全民所有自然資源資產所（suǒ）有（yǒu）權委托代理機製試點，明確委托代（dài）理行使所有權的資源清（qīng）單、管理製度和（hé）收益分配（pèi）機製；在（zài）國家公園體製試點地區、山水（shuǐ）林田湖草生態保（bǎo）護修複工程試點區、國家級旅遊業改革創新先行區（qū）、生態產品價值實現機製試點地區等區域，探索開展促進生態保護修複的產權激勵（lì）機（jī）製試（shì）點，吸引社會資本參與生態保護修複；在（zài）全民所有自然資源資產有償使用試點（diǎn）地區、農村土地（dì）製度改革試點地區等其（qí）他區（qū）域，部署一批健全產權體係、促進資源集約開發利（lì）用和加強（qiáng）產權（quán）保護救濟的試點。強（qiáng）化試點工作統籌協調，及時總（zǒng）結試點經驗，形成可複製可推廣的製度成果。

（十（shí）六）加強宣傳（chuán）引導。加強（qiáng）政策解讀，係統闡述自然資源資（zī）產產權製度改革的重大意義、基本思路和重點任務。利用世界地球日、世界環境日、世界海洋日、世界野生動植物日、世（shì）界濕地日、全國土地日等重要紀念日，開展（zhǎn）形式多樣的宣傳活動。