發揮好排汙許可製與環評的協同作（zuò）用

生態環境部部長李幹傑在2019全國生態環境保護工作會議（yì）上的講話中明確要求，2019年要加快推進重點（diǎn）行業排汙許可證（zhèng）核發，部署開展“發一個行業、清一個行業”的清理整頓，製定排汙許可與環評、執法銜（xián）接工（gōng）作方案。作（zuò）為生態（tài）環境治理體係的重要組成部分（fèn），排汙許可與環評緊密相連。在實際工作中，如何（hé）協調好二者的關係，提高生態環境治理水平，更好地服務經濟高質量發展？本報記者采訪了相關專家。

對話人（rén）：複旦大學環境（jìng）科（kē）學與工程係教（jiāo）授包存（cún）寬

采（cǎi）訪人：本報記者劉（liú）秀鳳

如何做好環評與排汙（wū）許可的（de）銜接？

■ 關鍵是要分清界限，確保其在各自的階段發揮作（zuò）用

中國環境報：全國排汙許可製改革工作正穩（wěn）步（bù）推進，截至目前，累計完成18個（gè）行業（yè）3.9萬多家企業排汙許可證核發。根（gēn）據安（ān）排（pái），2019年要實現排汙許可證覆蓋汙染防治攻堅戰所有重點行業，2020年實（shí）現排汙許可全覆蓋。當前，在生態環境治理領域，環評審批和排汙（wū）許可（kě）製改革都在穩步推（tuī）進，這兩項製度在實際工作中各有怎（zěn）樣的角色定位？

包存寬：環評是服務決策的，是預（yù）防性政策工具，評估某個項目到底要不要做。如（rú）果做，會有（yǒu）什麽風險，需要采取哪些治理措施等。其價值在於決策初期（決定之前）為決策提（tí）供（gòng）信息與技術支持。過了這個時期，則是雨後（hòu）送傘。

排汙許可證是未來監管企業或（huò）項目運行排汙行（háng）為的依據。生產就會有排汙，排汙許（xǔ）可證就是（shì）生態環境部門從環境監管角度，發（fā）放給企業的生產許可證。是否要給許可、給多少許可，還要從三個方麵（miàn）進行考量（liàng）：首先就是汙染物排放標準，這是底線要求；其（qí）次要看項目所處行業的平均水平，一些發達（dá）地區（qū）還會要求工藝（yì）的（de）先進性；第三要看當地是否（fǒu）有足夠的環境容量，如果處（chù）於環境敏感地區（qū），即使項目技術先進、能夠（gòu）實現（xiàn）達標排放也不能建設。

如果當（dāng）地的環境容量已經用（yòng）完或被占用過多，怎麽辦？一方麵，企業可以與政府進行協商，政府手中一般會留有（yǒu）部分環境容量儲備，是否拿出來，就要看這個項（xiàng）目對當地經濟增長、就業帶動（dòng）的預期。另一（yī）方麵，企業可以借助市場手段，通過排汙權交易購買（mǎi）相（xiàng）應的排汙指標。當然，企業本身也需要進一步節能減排，但企業需要考量由（yóu）此產生的經濟成本是否能夠承受。

中國環境報：正在進行的環（huán）評審批和排汙許可製改革（gé），會帶來（lái）哪些改變？

包存寬：在生（shēng）態環境領域，我國（guó）有環評、排汙許可、總量控製等多項製度（dù），但執行（háng）並不均衡。過（guò）去，環評被賦予了過多的（de）功能，而（ér）且不少環評都是先上車後買票，這（zhè）就失去了環（huán）評作為預防性工具的本意。而排汙許可製在1989年（nián）《環（huán）境保護法》確立後，很長一段時間內並沒有充分發揮作用。

環境（jìng）管理製度體係改革和當前政（zhèng）府“放管（guǎn）服”改革的邏（luó）輯是一致的，就是做好“加減法”。當然，對（duì）於環評是（shì）做“減法“，減掉環評不該承擔的；而對（duì）於包括排汙（wū）許（xǔ）可證製度在內的其他環境管理製度，是做好加（jiā）法。因此（cǐ），環評改革做減法和強（qiáng）化排汙許可證（zhèng）製度都是為了讓其恢複其本質。

在這個過程中，銜接就非常（cháng）重要。比如，企（qǐ）業根（gēn）據環評的結論和建議（yì）申（shēn）請排汙許可，生態環境部門根據環評的（de）結論頒發排汙許可證等。其實（shí），所有（yǒu）環（huán）境管理製度都需要（yào）更好地銜接，才能（néng）發揮好協同作用，形成製度的合力。

中國環境報（bào）：當前，排汙許可證（zhèng）核發（fā）工作正在各地開展，但這（zhè）一過（guò）程中也（yě）出現了環評要求與排汙許可（kě）要求有矛盾的地方，對（duì）此，您怎麽看？

包存（cún）寬（kuān）：我認為，二者出現矛（máo）盾是很正（zhèng）常的。因為這兩項製度的目的不同、服務對象不同，相對於項目來說所處的階段也不同。環評是預測性工具，而排汙許可關注實際生產和監管。因此，二者也會存在矛盾之處，而（ér）這正是其需要（yào）銜接的理由。

生態環境問題的解決，不能靠一項製度單打獨鬥，而是（shì）需要發（fā）揮協同作用，而（ér）且製度也需（xū）要在實施過程中逐漸完善。完善不是（shì）強化，而是優化，就像現在給環評做減法，也是為了實現優化的目標。

中國環（huán）境報：為了做好二者的銜接工作，原環（huán）境保護部（bù）辦公（gōng）廳曾在2017年11月發布《關於做好環境影響評價製度與排汙（wū）許可製銜接相關工作的通（tōng）知》，明確環境（jìng）影響評價製度是建設項目（mù）的環境準入門檻，是申（shēn）請排汙許可證的前提和（hé）重要依據。排汙許可製是企事業（yè）單位生產運營期排汙（wū）的法律依據，是確保環境影響評價提出（chū）的汙染防治設施和措施落實落地（dì）的重要保障。在實際工作中，如何做好環評與排汙許（xǔ）可的銜接？國外在（zài）這方麵有（yǒu）什（shí）麽經驗可供借鑒？

包存寬：環評和排汙許可（kě）分別承（chéng）擔不同的功能，做好銜接的（de）關鍵是要分清界限，確保（bǎo）其在（zài）各自的階段發揮（huī）作用，銜接（jiē）不是要把手伸到對方（fāng）領域去。

美國的環評和排汙許可製度實施已久，也積累了一（yī）些經驗。美國的環（huán）評製度相對簡單，主要審（shěn）查項目的合法性、合規性和周邊公眾的意見。排汙許可則是美國汙染管理的（de）核心，將企業的排（pái）放要求、合規性目標等全部落（luò）實在排汙（wū）許可（kě）證上，實（shí）施（shī）一證式管理。在這個（gè）過程中美國環保部（bù）門是站在維護公眾利益（yì）的角度，對企業的排汙行為進行管理。這不僅（jǐn）要發揮執法隊伍的作用，還要充分借助公眾的力量，對項目主體排汙行為進行監督，對發現的（de）違法排汙行為嚴厲處（chù）罰，從而（ér）讓企業真正重視環保工作。

生態環境部門如何在完善排汙許可證製度的同時（shí），更（gèng）好地服務地方經濟高質量發（fā）展？

■ 在（zài）“放管服（fú）”的“服”上做（zuò）足文章，幫助企業降低守法成本

中國（guó）環境報：排汙許可證、環評和（hé）執法監管三者有什麽樣的關係？要確保排（pái）汙許可證能夠發揮應（yīng）有作用，當前還有哪些（xiē）急需解決的問題？

包存寬：相對於前端的環評和後續的執法監管，排汙許可處於承前啟後的環節。環評結論可以作為頒發排（pái）汙許可證的依據，而排汙許（xǔ）可證是後續執法監管的依據。

排（pái）汙許可證有效發揮作用，要建立在（zài）對企業排汙數據大量積累的基礎（chǔ）上，但目前我國一些地方的基礎數（shù）據支撐還不夠。

中國環境報：在當前簡政放權的背景下，生態環境部門如（rú）何在完善排汙許可證製度的同時，服（fú）務好地（dì）方經濟高質量發展？

包存寬：完善排汙許可證製（zhì）度，需（xū）要從國家（jiā）層麵進行製（zhì）度設計，而基層部門可以充分（fèn）利用其（qí）所處基層（céng）的優勢，更了解企業需求，更貼近問題（tí），占據更多信息（xī）優勢。基層生態環境部（bù）門要把監管企業與服務企業有機結合，在“放管服”的“服”上做足文章，幫助企業（yè）降低守法成本。幫助企業滿足需求解決困難，就是基層（céng）部門改革（gé）創新的（de）動力（lì）。

很長一段（duàn）時間以來，我國在製度（dù）研究和製度實施中的精力倒置，前端研究不充分，製度執行中出現很多問題（tí）。應該把（bǎ）更多精力放在前端，設計出更有競（jìng）爭力的製度，更好地發揮製（zhì）度的作用（yòng），用製度保護環境。

中國環境報（bào）：現在（zài），一家企業的新（xīn）上項目需要進行環評和排汙許可申報，如何才能更加高效？這方麵，您有什麽建議？

包存寬：這些都可以交給市場，通過（guò）購買服務來解決，谘詢機構能夠提供一攬子服（fú）務，通過市場機製，會優化包括環評、排汙許可申報在內的服務供給。當然，政府必須做好市場（chǎng）規則的製定並管理好（hǎo）市場，需要培育市（shì）場主體的契約精（jīng）神。在市場中，無論是作為（wéi）谘（zī）詢服務需要方的企業，還是作為（wéi）供（gòng）給方的（de）環評機構，都需要一個穩定的守法預期。

中國環境報：在我國（guó）環保產業的市場發展中，出現了（le）劣幣驅逐良幣的現象，之前的環評市（shì）場運（yùn）行也有不少問題，這該如何解決？

包存寬（kuān）：出現劣幣驅逐良幣的問題，背後的原因（yīn）還是（shì）製度，沒有給企業環境守法一個穩（wěn）定（dìng）的預期。由於缺（quē）乏長（zhǎng）效性監管機製，企業在經濟利益的誘惑下，就會出現環保設施運行不連續、環境治理不到位等問題。在環（huán）評（píng）市場，過去的資（zī）質管理扭曲了環評市場，具有甲（jiǎ）級資（zī）質，不代表就能（néng）做出合乎要求的環評報告。資質管理（lǐ）反而形成了市場壟斷，使得環評機構不是幫企業出主意、想辦法，而（ér）是比拚誰能（néng）拿（ná）到審批“路條”。現在的改革就是（shì）要環評機構拿出（chū）真本事（shì），因為如（rú）果環評報告做不好，後續會（huì）有追責。

我們要相信市場的力量，規範的市場能（néng）夠給企業提供有效的服務供給。在這（zhè）個過程中（zhōng），政府要做好服務，確立規範製（zhì）度，對違規者嚴厲處（chù）罰。